2021-03-11 來(lái)源：中國(guó)水運(yùn)報(bào) 作者：羅文君
摘要：作為《長(zhǎng)江保護(hù)法》的重要構(gòu)成部分，“保障與監(jiān)督、法律責(zé)任”部分在規(guī)則的形成上，既融合了現(xiàn)有“部門法”與“地方法”中的規(guī)定，也創(chuàng)制新的規(guī)則以滿足長(zhǎng)江流域法治的需要。該法從法的實(shí)施條件、法的運(yùn)行環(huán)節(jié)等方面建立了多重保障機(jī)制，從政府監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等方面規(guī)定了多元的監(jiān)督體系，從行政、民事、刑事方面規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任體系?！氨Ｕ吓c監(jiān)督、法律責(zé)任”部分將與其他部分形成統(tǒng)一的、相互配合的規(guī)制措施，共同為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有序建設(shè)以及流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展提供特別的、綜合的、立體的法律制度保障。
目錄
一、多重保障機(jī)制促進(jìn)制度實(shí)施
二、多元監(jiān)督體系織就保護(hù)之網(wǎng)
三、嚴(yán)格法律責(zé)任懲治違法行為
四、結(jié)語(yǔ)
作為新中國(guó)成立以來(lái)的第一部流域立法，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)江保護(hù)法》）是一部以解決“長(zhǎng)江病”為導(dǎo)向、整合多類法律資源、綜合多種法律機(jī)制的新型立法?！爸朴啞堕L(zhǎng)江保護(hù)法》的過(guò)程本質(zhì)上是一次重大的理論與實(shí)踐創(chuàng)新[1]?！边@部法律根據(jù)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，系統(tǒng)治理”的原則，系統(tǒng)、全面地構(gòu)建了長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度體系，涵蓋了長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理的所有重要方面?！爸贫鹊纳谟趯?shí)施?！薄堕L(zhǎng)江保護(hù)法》高度重視制度的落地實(shí)施，創(chuàng)新性地設(shè)置了保障與監(jiān)督專章，與法律責(zé)任部分共同為法律制度實(shí)施以及立法目的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)的支撐。
多重保障機(jī)制促進(jìn)制度實(shí)施
“法治局面的形成和有效運(yùn)行需要強(qiáng)有力的保障體系。實(shí)踐證明。若法治保障體系嚴(yán)謹(jǐn)、強(qiáng)大有力、方向正確，則法治實(shí)施健康有序、成效顯著；若保障無(wú)力甚至缺少保障，法治制度便難以為繼，不可能高效率運(yùn)行，更不可能達(dá)到預(yù)期的制度效果”[2]?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)現(xiàn)有法進(jìn)行了融合與創(chuàng)新，從法的實(shí)施條件、法的運(yùn)行環(huán)節(jié)等方面建立了多重保障機(jī)制。
融合資金與技術(shù)保障：為法的實(shí)施提供條件
（1）資金保障
長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，所需資金規(guī)模巨大。作為一部解決長(zhǎng)江流域累積生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的“綜合法”，《長(zhǎng)江保護(hù)法》強(qiáng)化公共財(cái)政資金保障，創(chuàng)建綠色金融等制度鼓勵(lì)社會(huì)資金參與，建立縱橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以多元投入機(jī)制為長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)提供資金保障。
強(qiáng)化財(cái)政資金保障?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第七十五條第一款規(guī)定了國(guó)務(wù)院和長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府在長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)上的一般財(cái)政投入責(zé)任，第二款明確了國(guó)務(wù)院和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府的專項(xiàng)資金投入責(zé)任。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是典型的公共物品，由于公共物品消費(fèi)上的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性，以追求私人利益最大化為目標(biāo)的市場(chǎng)通常是無(wú)效率的，因此需要代表公共利益的政府主導(dǎo)供給。對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)所產(chǎn)生的流域整體及各組成部分的良好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是公共物品，受益于全國(guó)及各行政區(qū)域，相應(yīng)地，這些環(huán)境公共物品的供給理應(yīng)由國(guó)務(wù)院和長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府來(lái)提供財(cái)力保障。因此，該法規(guī)定國(guó)務(wù)院和長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加大長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的財(cái)政投入的職責(zé)，這將是長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的重要資金來(lái)源。在傳統(tǒng)環(huán)保法律政策框架下，財(cái)事權(quán)不對(duì)等，基層地方政府職責(zé)多、財(cái)力少是地方政府環(huán)境治理能力有限的一個(gè)重要原因。該法彌補(bǔ)了傳統(tǒng)立法之不足，強(qiáng)化了國(guó)務(wù)院和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府的財(cái)政資金保障職責(zé)，規(guī)定國(guó)務(wù)院和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府必須安排專門用于長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金，該類資金只能單獨(dú)核算，?？顚Ｓ茫荒芘沧魉?，為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的財(cái)政投入提供有力保障。
鼓勵(lì)社會(huì)資金參與。長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)所需投入巨大，僅依靠政府財(cái)政資金是不夠的，為了拓寬資金渠道，《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定了引入社會(huì)資金的措施，第七十五條第二款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門制定合理利用社會(huì)資金促進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的政策措施”，這為未來(lái)國(guó)家制定社會(huì)資金政策措施建立了依據(jù)。同時(shí)，第七十五條第四款創(chuàng)新性地規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品，為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展提供金融支持。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)期，綠色金融對(duì)于提高金融資源配置效率，引導(dǎo)資金流向生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域至關(guān)重要。相較于傳統(tǒng)環(huán)保立法，該法規(guī)定綠色金融制度是一種重要的制度創(chuàng)新，這一制度的實(shí)施將大力拓寬長(zhǎng)江流域各地區(qū)節(jié)能環(huán)保、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等綠色產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的投融資渠道。
建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償，既可以保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)（受償區(qū)）公民的生存發(fā)展權(quán)，同時(shí)也滿足受益區(qū)的環(huán)境權(quán)益需要[3]。從財(cái)政的視角，生態(tài)補(bǔ)償是受償區(qū)獲取生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的一種重要渠道?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第七十六條系統(tǒng)規(guī)定了長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：一是建立縱向生態(tài)補(bǔ)償。規(guī)定國(guó)家建立長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，并加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化對(duì)長(zhǎng)江干流、重要支流源頭和上游的水源涵養(yǎng)地等生態(tài)功能重要區(qū)域的補(bǔ)償責(zé)任；二是鼓勵(lì)開展橫向生態(tài)補(bǔ)償。規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)長(zhǎng)江流域上下游、左右岸、干支流地方政府之間開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；三是鼓勵(lì)建立市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)補(bǔ)償。規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資金建立長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金；鼓勵(lì)相關(guān)主體之間采取自愿協(xié)商等方式開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。這種多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要的資金來(lái)源，同時(shí)，將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與保護(hù)責(zé)任“掛鉤”，形成有效激勵(lì)機(jī)制，更有利于促進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境共建共享與綠色發(fā)展。
（2）科技保障
長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)離不開強(qiáng)有力的科技支撐?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第七十五條第三款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)等方面的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)和推廣應(yīng)用”。該規(guī)定有利于長(zhǎng)江流域各級(jí)政府在長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)過(guò)程中，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代科技手段，全面建設(shè)“智慧長(zhǎng)江”；有利于推進(jìn)長(zhǎng)江建設(shè)的數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化；有利于優(yōu)化整合長(zhǎng)江流域各地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法、司法等各類信息、數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，推進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)信息化工程建設(shè)。
創(chuàng)新執(zhí)法與司法保障：為法的運(yùn)行夯實(shí)基礎(chǔ)
（1）執(zhí)法保障
《長(zhǎng)江保護(hù)法》針對(duì)長(zhǎng)江流域已有執(zhí)法中存在的“老大難”問(wèn)題，創(chuàng)建了重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法制度。長(zhǎng)期以來(lái)的“條條＋塊塊”環(huán)境立法模式，使長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境被人為割裂為“屬地管轄”，各地區(qū)只重視邊界明確的本地區(qū)問(wèn)題，對(duì)于跨界環(huán)境污染和生態(tài)破壞等邊界交叉模糊性問(wèn)題，不予重視，互相推諉，甚至“以鄰為壑”。為了破除長(zhǎng)期被詬病的長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法條塊分割難題，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第八十條規(guī)定了聯(lián)合執(zhí)法制度，要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門對(duì)長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域和生態(tài)環(huán)境違法案件高發(fā)區(qū)域以及重大違法案件，依法開展聯(lián)合執(zhí)法，這將為解決長(zhǎng)江流域跨界污染以及其他重點(diǎn)區(qū)域的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題提供重要的執(zhí)法保障。
（2）司法保障
《長(zhǎng)江保護(hù)法》第七十七條創(chuàng)新性地規(guī)定，國(guó)家加強(qiáng)長(zhǎng)江流域司法保障。這是該法的一大立法亮點(diǎn)，突破了現(xiàn)有環(huán)境“立法不管司法”的思維模式。司法是法律實(shí)施的重要方式，是立法目的價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要保障，但與立法相比，又具有相對(duì)的獨(dú)立性[4]，這是傳統(tǒng)環(huán)境立法較少有司法保障條款的主要原因?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》之所以規(guī)定司法保障制度是由該法的“綜合法”“立體法”屬性決定，也是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的客觀要求。2014年，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)“依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”戰(zhàn)略以來(lái)，最高人民法院先后制定了《關(guān)于為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》（法發(fā)〔2016〕8號(hào)）、《關(guān)于全面加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》(法發(fā)〔2017〕30號(hào))，以充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障。
近年來(lái)，長(zhǎng)江流域各級(jí)地方人民法院積極進(jìn)行司法改革，探索建立適應(yīng)長(zhǎng)江流域的環(huán)境司法制度，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。然而，“探索主要還在實(shí)踐層面，理性系統(tǒng)的‘綠色司法’制度尚未真正形成，在司法體制改革過(guò)程中，要進(jìn)一步完善環(huán)境司法體制和工作機(jī)制，確保公正司法，切實(shí)維護(hù)公眾環(huán)境資源權(quán)益，打擊生態(tài)環(huán)境犯罪行為，監(jiān)督生態(tài)環(huán)境行政行為，維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益，為長(zhǎng)江流域甚至中華民族子孫后代永享優(yōu)美宜居的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間提供堅(jiān)實(shí)的司法保障，積極回應(yīng)人民群眾對(duì)環(huán)境司法的新期待、新要求”[5]。尤其是長(zhǎng)江流域的環(huán)境糾紛具有系統(tǒng)性、跨界性、涉水性等流域性特征，傳統(tǒng)的司法模式已不能滿足需要，因此，需要建立流域司法理念、創(chuàng)新司法體制機(jī)制等，為解決流域環(huán)境糾紛服務(wù)[6]。加強(qiáng)長(zhǎng)江流域司法保障建設(shè)，必將有利于未來(lái)打破行政區(qū)劃的界限和壁壘，推動(dòng)全流域聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建區(qū)域互動(dòng)合作的長(zhǎng)江流域司法保障新機(jī)制，為《長(zhǎng)江保護(hù)法》制度實(shí)施服務(wù)。
多元監(jiān)督體系織就保護(hù)之網(wǎng)
“法律監(jiān)督是現(xiàn)代國(guó)家法律實(shí)施的一種重要機(jī)制，完善而又完備的法制運(yùn)行體制離不開法律監(jiān)督這一環(huán)節(jié)[3]?！薄胺ㄖ伪O(jiān)督是對(duì)法律實(shí)施進(jìn)行的監(jiān)督。有了好的法治實(shí)施體系，還必須對(duì)法治實(shí)施進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督制約。否則，便難以形成良性循環(huán)的法治實(shí)施體系。法治監(jiān)督，‘嚴(yán)’字當(dāng)頭，為此，應(yīng)當(dāng)織就疏而不漏的法治監(jiān)督之網(wǎng)，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效[2]?！薄堕L(zhǎng)江保護(hù)法》從政府監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等方面為其制度實(shí)施建立多元監(jiān)督機(jī)制。
強(qiáng)化政府監(jiān)督：確保各類主體履行法定職責(zé)與義務(wù)
（1）對(duì)行政主體的監(jiān)督
《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定了大量的政府及其部門的職責(zé)，主體范圍包括國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府、長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府等。該法堅(jiān)持為“流域空間”立法的思維[1]，還特別規(guī)定了特殊地區(qū)即丹江口庫(kù)區(qū)及其上游、長(zhǎng)江中下游地區(qū)、長(zhǎng)江河口所在地的縣級(jí)以上地方人民政府的職責(zé)。這些職責(zé)的履行直接關(guān)系到法律制度實(shí)施的效果。為了確保長(zhǎng)江流域各級(jí)政府及其部門履行職責(zé)，《長(zhǎng)江保護(hù)法》融合吸納了已有環(huán)保法律政策中規(guī)定的、并在實(shí)踐中取得一定效果的兩類監(jiān)督制度，并結(jié)合長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要進(jìn)行了改良。
一是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。《長(zhǎng)江保護(hù)法》第七十八條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度；上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)目標(biāo)完成情況等進(jìn)行考核?！痹谖覈?guó)的環(huán)境法治中，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度（簡(jiǎn)稱環(huán)?？荚u(píng)制度）經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，從《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》到其他環(huán)境保護(hù)單行法，幾乎都規(guī)定了環(huán)保考評(píng)制度。該制度的優(yōu)勢(shì)在于可以充分發(fā)揮我國(guó)“壓力性體制”的動(dòng)員功能以保障環(huán)境法治取得明顯成效[6]。但是，考評(píng)制度的效果往往取決于環(huán)保目標(biāo)或指標(biāo)的選擇，有學(xué)者認(rèn)為，過(guò)去大量環(huán)保立法中建立的環(huán)?？荚u(píng)制度只是一種自上而下的單維度運(yùn)作，其關(guān)注點(diǎn)往往在于特定行政區(qū)域的單項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量狀況，一個(gè)相對(duì)完整的流域生態(tài)環(huán)境狀況被人為分割成大小不同的塊狀，產(chǎn)生了大量的跨行政區(qū)的負(fù)外部效應(yīng)、流域內(nèi)“以鄰為壑”“公地悲劇”等問(wèn)題，這種考核制度難辭其咎[7]?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》明確以長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)作為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考評(píng)指標(biāo)內(nèi)容，將有利于彌補(bǔ)現(xiàn)有法規(guī)定的環(huán)保考評(píng)制度的功能之不足，對(duì)于各級(jí)政府及其部門做好長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作意義重大。
二是行政約談制度。行政約談是一種環(huán)境治理政策工具，大多規(guī)定在環(huán)保政策文件中，較少出現(xiàn)在環(huán)保法律中。作為一種行政內(nèi)部監(jiān)督，環(huán)保約談是由于地方政府存在環(huán)境責(zé)任不落實(shí)、環(huán)境指令不執(zhí)行和環(huán)境隱患不消除行為時(shí)，由主管機(jī)關(guān)約談的一種行政監(jiān)督過(guò)程[8]。在環(huán)境治理實(shí)踐中，環(huán)保約談是一種有效的監(jiān)督行政模式，能夠在短時(shí)間內(nèi)扭轉(zhuǎn)地方政府環(huán)境執(zhí)法“不作為”“慢作為”等行為[9]?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第八十一條以立法形式明確了行政約談制度，在內(nèi)容上建立了符合長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要的規(guī)定。在約談主體上，授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府有權(quán)約談，這突破了現(xiàn)有政策規(guī)定主要是由生態(tài)環(huán)境主管部門行使約談權(quán)力的主體范圍。在約談對(duì)象上，聚焦針對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)工作不力、問(wèn)題突出、群眾反映集中的地區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人，有利于監(jiān)督相關(guān)地方政府積極解決長(zhǎng)江保護(hù)中的突出問(wèn)題。
（2）對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)督
長(zhǎng)江流域內(nèi)各類行政相對(duì)人的保護(hù)、開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)將直接影響著長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境。監(jiān)督行政相對(duì)人遵守法律、履行義務(wù)對(duì)于長(zhǎng)江保護(hù)至關(guān)重要?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》將凡是可能影響長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的各類保護(hù)、開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)都納入監(jiān)督檢查范圍。第七十九條第一款規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門依法對(duì)長(zhǎng)江流域各類保護(hù)、開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處破壞長(zhǎng)江流域自然資源、污染長(zhǎng)江流域環(huán)境、損害長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)等違法行為，體現(xiàn)了該法把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置的立法思想，對(duì)于行政相對(duì)人在各類保護(hù)、開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)中考慮長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境、遵守法律義務(wù)具有積極作用。
加強(qiáng)人大監(jiān)督：督促各級(jí)政府落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)職責(zé)
人大監(jiān)督制度是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行約束和制約的一種重要機(jī)制。在社會(huì)主義民主政治框架下，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，是人民共同意志的象征。人大監(jiān)督源自《中華人民共和國(guó)憲法》的授權(quán)，其本質(zhì)是體現(xiàn)人民意志、具有最高法律效力，因此，人大監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系之中，居于頂端，具有權(quán)威至上性[10]。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中將人大監(jiān)督制度引入環(huán)境治理，主要針對(duì)的是縣級(jí)以上的地方人大及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)政府環(huán)境保護(hù)履職進(jìn)行監(jiān)督。作為我國(guó)水事領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，《中華人民共和國(guó)水法》沒有規(guī)定人大監(jiān)督制度。《長(zhǎng)江保護(hù)法》第八十二條對(duì)現(xiàn)行環(huán)保法律規(guī)定的人大監(jiān)督制度進(jìn)行了融合與改良。首先，拓寬了現(xiàn)行法律中人大監(jiān)督的對(duì)象范圍，從對(duì)各級(jí)地方政府的監(jiān)督上升到對(duì)國(guó)務(wù)院的監(jiān)督，是目前水事立法領(lǐng)域首部將中央政府納入監(jiān)督對(duì)象的法律。其次，明確將長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作等情況作為對(duì)長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府的監(jiān)督內(nèi)容，將有利于長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)對(duì)其本級(jí)政府有關(guān)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作的監(jiān)督落實(shí)到位。
完善社會(huì)監(jiān)督：確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)
長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量事關(guān)流域每個(gè)公民的福祉，依法參與和監(jiān)督長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是憲法和法律賦予的重要權(quán)利，也是社會(huì)主義民主制度的重要內(nèi)容?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》高度重視公眾參與推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“綠色發(fā)展”的作用，確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)[11]。第七十九條第二、三款規(guī)定了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門的信息公開、宣傳教育職責(zé)，應(yīng)當(dāng)完善公眾參與程序，為公民、法人和非法人組織參與和監(jiān)督長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供便利。同時(shí)規(guī)定公民、法人和非法人組織有權(quán)依法獲取長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)信息，有權(quán)舉報(bào)和控告破壞長(zhǎng)江流域自然資源、污染長(zhǎng)江流域環(huán)境、損害長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)等違法行為。此外，該法第十四條第二款還規(guī)定了新聞媒體的輿論監(jiān)督權(quán)。通過(guò)建立廣泛的公眾參與和民主監(jiān)督機(jī)制，保障《長(zhǎng)江保護(hù)法》有效實(shí)施，促進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善和綠色發(fā)展。
嚴(yán)格法律責(zé)任懲治違法行為
從法律規(guī)則的構(gòu)成邏輯上說(shuō)，法律責(zé)任是侵害他人權(quán)利、違反法定義務(wù)后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果，即應(yīng)當(dāng)接受的懲罰與制裁，是對(duì)行為人違反法律義務(wù)而設(shè)定的一種糾偏和矯正機(jī)制。嚴(yán)格的法律責(zé)任是保障行為人積極履行法律義務(wù)的重要條件?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》以保護(hù)生態(tài)安全這一基礎(chǔ)價(jià)值為基調(diào)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，重點(diǎn)規(guī)定了行政法律責(zé)任，在民事責(zé)任與刑事責(zé)任方面與相關(guān)法律融合銜接，形成了嚴(yán)密且嚴(yán)格的法律責(zé)任體系，體現(xiàn)了堅(jiān)持用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的立法思想。
行政法律責(zé)任：嚴(yán)厲打擊破壞或污染長(zhǎng)江流域水生態(tài)、水環(huán)境的行為
行政法律責(zé)任是《長(zhǎng)江保護(hù)法》法律責(zé)任部分重點(diǎn)規(guī)定的內(nèi)容，第八十三至九十二條皆為行政法律責(zé)任條款。在立法技術(shù)上，行政法律責(zé)任的設(shè)置體現(xiàn)了典型的融合與創(chuàng)新特征。
《長(zhǎng)江保護(hù)法》是統(tǒng)籌“保護(hù)”和“利用”的“綜合法”，該法涉及的資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等在現(xiàn)行單行環(huán)境保護(hù)法中大多已有規(guī)定，如《水污染防治法》中對(duì)水污染防治的方方面面已經(jīng)作了較為全面的規(guī)定，為了避免立法資源浪費(fèi)，該法不再重復(fù)，而是在第九十二條規(guī)定了一個(gè)銜接條款,以適用有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。該法重點(diǎn)針對(duì)長(zhǎng)江流域的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在填補(bǔ)現(xiàn)有立法空白的同時(shí)，根據(jù)前文設(shè)置的禁止性義務(wù)，設(shè)置了相應(yīng)的行政法律責(zé)任。
（1）強(qiáng)調(diào)政府及直接責(zé)任人員的行政責(zé)任。第八十三條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在不作為、亂作為時(shí)，如不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的、依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等決定而未作出的，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員將會(huì)被依法給予警告、記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。
（2）針對(duì)長(zhǎng)江流域突出問(wèn)題規(guī)定嚴(yán)格的處罰責(zé)任。第八十四至九十一條對(duì)十多類違法行為規(guī)定了行政處罰責(zé)任，主要特征如下：
一是處罰的行為與長(zhǎng)江流域存在的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題緊密相關(guān)。如第八十七條規(guī)定的非法侵占河湖水域岸線，是長(zhǎng)江流域尤其是中下游地區(qū)存在的一個(gè)非常突出的問(wèn)題。又如第九十一條規(guī)定的非法采砂，也是長(zhǎng)江流域存在的一個(gè)“老大難”問(wèn)題。事實(shí)上，早在2001年，國(guó)務(wù)院就頒布了《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》，專門管控長(zhǎng)江宜賓以下干流河道內(nèi)的砂石開采活動(dòng)，隨后國(guó)家頒布的一系列法律也管制了非法采砂行為，甚至部分?。▍^(qū)、市）還特別制定了地方性法規(guī)來(lái)管制本地區(qū)長(zhǎng)江河段的非法采砂活動(dòng)，但是非法采砂仍然屢禁不止，仍是長(zhǎng)江流域面臨的一大突出問(wèn)題。
二是填補(bǔ)已有立法在相關(guān)行為處罰責(zé)任上的空白。第八十四條、第八十五條、第八十八條、第八十九條規(guī)定對(duì)在長(zhǎng)江流域非法禁航區(qū)域航行、非法使用岸電、不遵守生態(tài)調(diào)度義務(wù)、非法養(yǎng)殖或投放外來(lái)物種、違反岸線準(zhǔn)入距離與生態(tài)環(huán)境負(fù)面清單義務(wù)、超標(biāo)排放含磷水污染物等行為設(shè)定相應(yīng)的行政處罰責(zé)任?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)這些違法行為設(shè)定行政處罰責(zé)任，填補(bǔ)現(xiàn)行法的空白，使這些破壞、污染長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的行為能受到法律約束，有利于長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的系統(tǒng)性解決。
三是重金處罰以使違法者承擔(dān)高額違法成本?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定了非常嚴(yán)格的行政處罰責(zé)任，體現(xiàn)在受處罰的主體范圍、處罰手段、罰款幅度等諸多方面。以第八十六條對(duì)非法生產(chǎn)性捕撈的處罰規(guī)定為例，對(duì)于一般違法行為，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的則并處五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰款，處罰額度最高可以達(dá)到五十萬(wàn)元。而根據(jù)《漁業(yè)法》第三十八條的規(guī)定，違反關(guān)于禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定進(jìn)行捕撈的，或者使用禁用的漁具、捕撈方法和小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈或者漁獲物中幼魚超過(guò)規(guī)定比例的，沒收漁獲物和違法所得，處五萬(wàn)元以下的罰款。相比較而言，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的罰款幅度要高得多。再如，第八十八條對(duì)于違反岸線準(zhǔn)入距離與生態(tài)環(huán)境負(fù)面清單義務(wù)的處罰，對(duì)于一般違法行為，沒收違法所得，并處五十萬(wàn)元以上五百萬(wàn)元以下罰款，同時(shí)采用“雙罰制”，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)責(zé)令關(guān)閉，由此可見處罰責(zé)任之重?？傊堕L(zhǎng)江保護(hù)法》的行政處罰責(zé)任設(shè)置體現(xiàn)了嚴(yán)厲打擊破壞或污染長(zhǎng)江流域水生態(tài)、水環(huán)境的行為的思想。
民事法律責(zé)任：積極回應(yīng)《民法典》的最新規(guī)定
作為一部專門調(diào)整因開發(fā)、利用、保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境資源而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律，在民事法律責(zé)任方面，《長(zhǎng)江保護(hù)法》積極回應(yīng)《民法典》對(duì)環(huán)境民事責(zé)任最新規(guī)定。第九十三條第一款規(guī)定，“因污染長(zhǎng)江流域環(huán)境、破壞長(zhǎng)江流域生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，強(qiáng)調(diào)不僅因環(huán)境污染致人損害應(yīng)當(dāng)侵權(quán)責(zé)任，而且因生態(tài)破壞致人損害也應(yīng)當(dāng)侵權(quán)責(zé)任。第九十三條第二款進(jìn)一步規(guī)定了承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任的法定形式，即“違反國(guó)家規(guī)定造成長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境損害的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任、賠償損失和有關(guān)費(fèi)用”。長(zhǎng)江流域人口眾多、產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大、城市體系發(fā)達(dá)，長(zhǎng)期以來(lái)忽視了生態(tài)價(jià)值的保護(hù)，導(dǎo)致部分甚至是流域整體的生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重?fù)p害，生態(tài)服務(wù)功能正在迅速退化，急需立法保護(hù)，這也正是《長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)的一個(gè)重要背景[12]?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》積極回應(yīng)《民法典》對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的最新規(guī)定，使長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)有了更加直接的法律依據(jù)。
刑事法律責(zé)任：從重處罰長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境污染犯罪行為
在環(huán)境犯罪刑事責(zé)任上，《長(zhǎng)江保護(hù)法》充分體現(xiàn)了與現(xiàn)行法的融合，只規(guī)定了一個(gè)法律適用指引條款，即第九十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！边@一規(guī)定與刑法對(duì)接以懲治長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境犯罪行為。值得一提的是，2019年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部頒布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》中特別規(guī)定“對(duì)于發(fā)生在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11?。ㄖ陛犑校┑南铝协h(huán)境污染犯罪行為，可以從重處罰：（1）跨?。ㄖ陛犑校┡欧拧A倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)的；（2）向國(guó)家確定的重要江河、湖泊或者其他跨?。ㄖ陛犑校┙印⒑磁欧?、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)的”。該規(guī)定表明在長(zhǎng)江流域的環(huán)境污染犯罪將面臨更加嚴(yán)厲的刑事制裁。
結(jié)語(yǔ)
“保障與監(jiān)督、法律責(zé)任”部分體現(xiàn)了《長(zhǎng)江保護(hù)法》特別法、綜合法、立體法的法律屬性。在規(guī)則的形成上，一方面，吸納現(xiàn)有“部門法”與“地方法”中規(guī)定的并在實(shí)踐中證明適用得比較好的規(guī)則，融合改良以適用于中國(guó)最大尺度流域—長(zhǎng)江流域空間。另一方面，對(duì)于長(zhǎng)江流域面臨的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，現(xiàn)行法律尚沒有規(guī)則解決的，就創(chuàng)制新的規(guī)則以滿足需要。總之，為了保障《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定的各項(xiàng)制度能夠有效實(shí)施，該法從法的實(shí)施條件、法的運(yùn)行環(huán)節(jié)等方面建立了多重保障機(jī)制；從行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等方面規(guī)定了多元監(jiān)督體系；從行政、民事、刑事方面規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任體系。《長(zhǎng)江保護(hù)法》的“保障與監(jiān)督、法律責(zé)任”部分將與其他部分形成統(tǒng)一的、相互配合的規(guī)制措施，共同為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有序建設(shè)以及流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展提供特別的、綜合的、立體的法律制度保障。